城投公司“市場化基因改造”勢在必行

2018 年 2 月 8 日，國家發(fā)展改革委和財政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步增強企業(yè)債券服務(wù)實體經(jīng)濟能力嚴格防范地方債務(wù)風(fēng)險的通知》（發(fā)改辦財金［2018］194 號，以下簡稱“194 號文”），進一步規(guī)范企業(yè)債券發(fā)行、強化監(jiān)管，防范地方債務(wù)風(fēng)險。

194號文發(fā)布背景

從 2013 年全國政府性債務(wù)審計之后，城投債發(fā)行持續(xù)創(chuàng)新高，2017 年受政策限制雖有所降低但仍處于高位，城投平臺持續(xù)加杠桿導(dǎo)致負債率飆升，地方隱性債務(wù)風(fēng)險上升，城投平臺面臨強大的降杠桿壓力。值得注意的是 2017 年城投債凈融資量（總發(fā)行量減借新還舊融資量）降低幅度不小，幾乎與 2011 年持平，這與 2017 年監(jiān)管政策趨嚴有很大關(guān)系。2017 年國家發(fā)展改革委和財政部就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在企業(yè)債券領(lǐng)域進一步防范風(fēng)險加強監(jiān)管和服務(wù)實體經(jīng)濟有關(guān)工作的通知》和《關(guān)于開展 2018 年度企業(yè)債券存續(xù)期監(jiān)督檢查和本息兌付風(fēng)險排查有關(guān)工作的通知》兩份文件，構(gòu)筑了企業(yè)債券風(fēng)險體系基本框架，開啟了企業(yè)債券風(fēng)險體系統(tǒng)一標準下的多部委統(tǒng)一監(jiān)管新模式，194 號文是對企業(yè)債券風(fēng)險體系的補充和升級。

根據(jù)發(fā)行主體是否屬于城投平臺類公司，企業(yè)債可以細分為城投債和產(chǎn)業(yè)債，而據(jù) wind 數(shù)據(jù)顯示，截止到 2017 年底，我國發(fā)行的城投債占企業(yè)債券總量的 70％以上。城投債作為地方政府隱性債務(wù)的重要組成部分，對其加強監(jiān)管是防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)（三大攻堅戰(zhàn)之首）的必然選擇。

194號文亮點

亮點一 ：完善“公益性資產(chǎn)”的定義。

194 號文再次重申嚴禁將公益性資產(chǎn)及儲備土地使用權(quán)計入申報企業(yè)資產(chǎn)，并對“公益性資產(chǎn)”的定義補充完善，新增加的范例包括公共文化設(shè)施、公共廣場、市政道路、非收費橋梁、非經(jīng)營性水利設(shè)施、非收費管網(wǎng)設(shè)施等，明確了公益性資產(chǎn)都是沒有經(jīng)營收入、無法實現(xiàn)現(xiàn)金流收入或沒有流動性的資產(chǎn)，具有一定收益的準公益性資產(chǎn)并不在禁止之列，形成了一定的操作空間，這為企業(yè)債券發(fā)行實操提供了明確指引。

亮點二 ：運作市場化

按照 194 號文的要求，申報企業(yè)應(yīng)當市場化運作，健全公司治理結(jié)構(gòu)、管理決策機制和財務(wù)管理制度，市場化運作的核心在于平臺公司自身經(jīng)營的市場化。按照國資委對國有企業(yè)分類監(jiān)管要求，公益類企業(yè)重點考核成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營運效率和保障能力 ；公益類企業(yè)也是市場化企業(yè)的一種，城投平臺市場化經(jīng)營并不意味著不再參與政府類項目（特別是沒有經(jīng)營現(xiàn)金流的公益類項目），而是要求城投平臺公司在參與公益類項目的過程中是以市場主體的形式參與其中，按照績效考核等市場化方式來履行權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。

亮點三 ：融資市場化

市場化融資則意味著申報企業(yè)在發(fā)行企業(yè)債券時，要剝離純公益類資產(chǎn)，依托自身信用制定本息償付計劃和落實償債保障措施，確保債券本息按期兌付，申報發(fā)債時應(yīng)主動公開聲明不承擔(dān)政府融資職能，發(fā)行債券不涉及新增地方政府債務(wù)，融資市場化要求與2017 年 50 號文一脈相承。

亮點四 ：回報市場化

194 號文的“市場化投資回報機制”，實際上是要求無論企業(yè)債募投項目是否屬于公益性項目，都要求申報企業(yè)與地方政府簽訂合作協(xié)議或者合同，按照市場化原則約定在項目建設(shè)過程中或建設(shè)完成后各自的權(quán)利義務(wù)，比如棚改類項目，地方政府需要履行的義務(wù)包括按時劃撥承諾的相關(guān)財政補貼 ；文件同時要求“各地財政部門應(yīng)當按規(guī)定在年度預(yù)算中安排資金及時支付給依法合規(guī)承接政府投資項目的企業(yè)，防止地方政府惡意拖欠企業(yè)工程款”，這就要求地方政府在安排新的項目投資時，必須規(guī)劃好相關(guān)的支出預(yù)算，做到“量入為出”，杜絕隱性債務(wù)的增加。

對城投公司影響

影響一 ：近期融資相對困難

在統(tǒng)一監(jiān)管標準的背景下，城投公司發(fā)行企業(yè)債過審的困難加劇，融資渠道可能變窄，間導(dǎo)致融資成本升高，部分項目（主要是純公益性項目）基本無法通過債券市場獲得資金，而過往項目或多或少都有公益性資產(chǎn)摻雜其中，所以城投公司存量債務(wù)再融資問題會更加嚴峻。

影響二 ：城投企業(yè)運作亟待全面轉(zhuǎn)型市場化

為發(fā)行企業(yè)債券獲得低成本資金，城投公司在公司治理、管理決策機制和財務(wù)管理制度等方面必須要符合監(jiān)管標準，這就倒逼城投公司規(guī)范自身運營，在管理結(jié)構(gòu)、資本運作、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、子公司管控、人才結(jié)構(gòu)等多方面做出長遠規(guī)劃。

影響三 ：進一步增加對地方政府的約束

194 號文對城投公司的長遠發(fā)展是有益的，因其不但約束城投公司，同時也約束地方政府，城投公司過去因為承擔(dān)過多的政府項目，而地方政府欠款又將債務(wù)壓力轉(zhuǎn)移到城投公司身上，政府欠款主要有表內(nèi)的應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款和表外的未實現(xiàn)補貼三種形式。194 號文的發(fā)布意味著未來城投公司新增投資支出有了比較明確的資金來源，理論上會減少企業(yè)應(yīng)收款項的新增規(guī)模，減少對企業(yè)資金的占用，從而有利于城投公司的發(fā)展。

城投公司何去何從

縱觀 194 號文等一系列文件，城投公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫，城投公司的轉(zhuǎn)型應(yīng)以“全面市場化轉(zhuǎn)型”為主題，在以下方面做出努力 ：

首先，完善治理結(jié)構(gòu)頂層設(shè)計。即由股東會（出資人）、董事會、監(jiān)事會、黨委會、高管層按照公司章程及專項議事規(guī)則的約定，制定明確的權(quán)限委托規(guī)定和決策程序。劃清政府與平臺公司權(quán)責(zé)界面，按章決策、按章辦事、按章追責(zé)，政府方出資代表通過股東大會或者董事會履行職責(zé)，行政職能和股權(quán)職能切實分離，促進國企真正成為獨立市場主體。

其次，制定高度實操性的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。特別重要的是應(yīng)緊密圍繞城市總體發(fā)展戰(zhàn)略要求，明晰城投公司的戰(zhàn)略定位及發(fā)展目標，并在發(fā)展路徑、產(chǎn)業(yè)組合、資本運作等多方面做出系統(tǒng)規(guī)劃，最終通過制定完善的運營配稱及行動計劃來保障城市發(fā)展與自身戰(zhàn)略的執(zhí)行。同時應(yīng)主動向上營銷，獲得更多資源與政策支持。

再次，強化資金集中管理體系建設(shè)。鑒于筆者給已服務(wù)過的天津住宅集團、鄂旅投、四川交投、新疆機場集團、新疆水投等集團型客戶均推薦資金集中管理體系，能夠切實解決集團型城投公司四大問題 ：減少“存貸雙高”、降低集團總體融資成本、提升資金風(fēng)險預(yù)警水平、強化對子公司管控等。

最后，建立市場化的人才隊伍。圍繞陸續(xù)發(fā)布的政策文件要求，城投公司亟需啟動市場化轉(zhuǎn)型，而人才結(jié)構(gòu)將成為運營配稱體系中的首要門檻。一方面，城投公司應(yīng)根據(jù)市場化業(yè)務(wù)板塊的布局，加大市場化經(jīng)營人才招聘力度 ；另一方面，應(yīng)在全公司上下有效配置人力資源，推行可激發(fā)人才活力的綜合舉措，構(gòu)建出城投公司全員想發(fā)展、肯發(fā)展、會發(fā)展的內(nèi)生“核動力”。